1. In een convenant kunnen rechtens afdwingbare financiële verplichtingen worden aangegaan voor zover dit rechtmatige, doelmatige en doeltreffende bestedingen zijn.

2. Overwogen wordt of de financiële consequenties van een convenant gebundeld moeten worden in een financiële paragraaf.

Toelichting

Eerste lid. Het komt voor dat in een convenant (voorwaardelijke) afspraken worden opgenomen over het financieren van de uitvoering van de gemaakte afspraken. Voor zover het gaat om een bijdrage van de rijksoverheid moet een aantal zaken in ogenschouw worden genomen. Zo is voor het toezeggen van financiële middelen, het verstrekken van opdrachten, het sluiten van overeenkomsten of verstrekking van subsidies door de rijksoverheid dekking binnen de rijksbegroting vereist. In het kader van begrotingsbeheer is betrokkenheid van het dienstonderdeel binnen het eigen ministerie dat verantwoordelijk is voor financiële zaken noodzakelijk en daarbij is ook betrokkenheid van de Inspectie der Rijksfinanciën van het Ministerie van Financiën aangewezen. Als er begrotingsmiddelen nodig zijn dan moet het voornemen voor een convenant vooraf conform artikel 3.1 van de Comptabiliteitswet 2016 (hierna: CW) worden getoetst en toegelicht. Tevens wordt daarbij rekening gehouden met de eisen van de Regeling rijksbegrotingsvoorschriften. Er moet daarom goed beoordeeld worden welke financiële verplichtingen de Staat der Nederlanden via het sluiten van een convenant met een derde zal aangaan (artikel 2.14, eerste lid, onder a, van de CW). Onder een financiële verplichting als bedoeld in de CW wordt immers ook verstaan een controleerbaar vastgelegde afspraak, zoals een convenant. Daarnaast moet ook het recht van de Europese Unie (aanbestedings- en staatssteunregelgeving in het bijzonder) worden nageleefd, zie ook aanwijzing 12. Het is ook een mogelijkheid om een expliciet begrotingsvoorbehoud op te nemen.

Een financiële verplichting opgenomen in een convenant moet rechtmatig zijn. Zo kan met een convenant geen subsidie worden verstrekt gelet op titel 4.2 Subsidies van de Awb. Het verstrekken van een subsidie gebeurt uitsluitend op grond van een bestuursrechtelijke beschikking en dus niet op grond van een convenant. In een convenant kan wel worden aangegeven dat begrotingsmiddelen zijn gereserveerd. Een subsidie kan dan in het verlengde van het convenant worden verstrekt op grond van de daarvoor geldende Europese en nationale wettelijke kaders en procedures. Afhankelijk van de wijze waarop dit een en ander in het convenant is geformuleerd, kan een dergelijke afspraak een privaatrechtelijke afdwingbare verplichting voor de overheid vormen.

Afspraken over de financiering van werkzaamheden in een convenant kunnen ook gekwalificeerd worden als een overheidsopdracht in de zin van EU-regelgeving, waaruit in beginsel volgt dat die opdracht moet worden aanbesteed. Zie aanwijzing 12, eerste lid en onderdeel a, voor een nadere toelichting. In algemene zin is het zo dat afspraken over overheidsopdrachten tussen opdrachtgever en opdrachtnemer doorgaans worden vastgelegd in privaatrechtelijke overeenkomsten die niet onder het toepassingsbereik van deze aanwijzingen vallen (aanwijzing 1, derde lid). In het licht hiervan is het aan te bevelen om afspraken die (kunnen) kwalificeren als overheidsopdracht niet op te nemen in een convenant maar in een privaatrechtelijke overeenkomst van koop, opdracht of aanneming van werk. Wel gebruikelijk is het dat overheden ter voorbereiding van een gemeenschappelijk, aan te besteden project samenwerkingsafspraken vastleggen in een convenant.

Bijzondere aandacht verdienen afspraken waarbij vanuit de rijksoverheid een bijdrage wordt toegezegd uit het gemeente- of provinciefonds. De wijze waarop dergelijke financiële middelen uit deze begrotingsfondsen beschikbaar kunnen worden gesteld is geregeld in de Financiële-verhoudingswet (Fvw). Voor zover het gaat om een rijksbijdrage aan de algemene middelen van gemeenten of provincies verloopt dit via de fondsbeheerders van het gemeentefonds respectievelijk het provinciefonds, de Ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) en Financiën. Het verdient daarom aanbeveling in een vroeg stadium contact op te nemen met deze ministeries, zodat getoetst kan worden aan de geldende toetsingskaders.

Wanneer een afzonderlijke financiële verantwoording noodzakelijk is en er controle moet plaatsvinden op deze verantwoording, is een rijksbijdrage via de hiervoor genoemde fondsen niet het gepaste financiële instrument omdat er dan geen beleids- en bestedingsvoorwaarden mogen worden gesteld. Het verbinden van dit soort voorwaarden aan een rijksbijdrage is een specifieke uitkering op grond van artikel 15a, eerste lid, Fvw. Uit de Financiële-verhoudingswet volgt echter dat met dit financiële instrument zeer terughoudend moet worden omgegaan, omdat een specifieke uitkering slechts kan worden verstrekt als dit als bijzonder aangewezen moet worden geacht op grond van artikel 16, tweede lid, van die wet. Een specifieke uitkering kan overigens worden verstrekt voor de uitvoering van een convenant waarin beleids- en bestedingsvoorwaarden zijn uitgewerkt, zie als voorbeeld de Regio Deals vanaf de derde tranche maar ook hierbij geldt dezelfde terughoudendheid.

Tweede lid. Bij convenanten met uitgebreide of complexe afspraken over de inzet van financiële middelen is het aan te bevelen om deze te bundelen in een financiële paragraaf. Dit draagt bij aan de controleerbaarheid van de besteding van de gelden.

Het is echter mogelijk dat afspraken over de besteding van gelden zodanig zijn verbonden met andere afspraken, dat zij zich minder goed lenen voor een centrale opname in een afzonderlijke financiële paragraaf. In een dergelijk geval kan van een financiële paragraaf worden afgezien.