1. Deze aanwijzingen zijn van toepassing op convenanten die onder ministeriële verantwoordelijkheid worden aangegaan, tenzij en voor zover de inhoud en de wijze van totstandkoming van een convenant bij wettelijk voorschrift is bepaald.

2. Onder convenant wordt in deze aanwijzingen verstaan:

− een schriftelijk overeengekomen afspraak of aantal afspraken;

− tussen de rijksoverheid en één of meer andere partijen;

− over de uitoefening van publiekrechtelijke bevoegdheden of die gericht is op het voorbereiden of realiseren van beleidsdoelstellingen van de rijksoverheid.

3. Onder convenant wordt in deze aanwijzingen niet verstaan de overeenkomst die naar haar onderwerp ook tussen burgers onderling gesloten kan worden.

4. Deze aanwijzingen zijn niet van toepassing op internationale beleidsafspraken die met buitenlandse overheden of internationale organisaties worden gesloten.

Toelichting

Eerste lid. De toepassing van de aanwijzingen beperkt zich tot convenanten die onder ministeriële verantwoordelijkheid worden aangegaan, met andere woorden convenanten die door de rijksoverheid worden gesloten. De verplichting tot het volgen van deze aanwijzingen geldt dus niet voor de convenanten van de decentrale overheden en zelfstandige bestuursorganen. De zinsnede aan het slot van dit lid ziet op de bijzondere situatie dat de totstandkoming en de inhoud van een bepaald convenant al wettelijk (zowel op grond van een formele wet als op grond van lagere regelgeving) is voorgeschreven. Dan is er geen ruimte meer voor het toepassen van deze aanwijzingen. Het bevoegde gezag is dan beperkt in zijn vrijheid om een convenant nader in te vullen. Een voorbeeld hiervan zijn afspraken tussen aanvrager en bevoegd gezag over de invulling van voorschriften bij een vergunning. Omdat die afspraken in vergunningvoorschriften moeten worden vastgelegd, in overeenstemming met de doelstellingen van het toepasselijke wettelijke kader en met de daarbij behorende totstandkomingsprocedures, is toepassing van de aanwijzingen niet aan de orde.

Het is van belang om in acht te nemen dat naast deze aanwijzingen de algemene beginselen van behoorlijk bestuur altijd van toepassing zijn op het aangaan en opstellen van convenanten alsmede de inhoud daarvan, omdat het hierbij gaat om overheidshandelen. Bij het afsluiten van convenanten zullen met name het vertrouwens-, zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel een grote rol spelen. Deze beginselen zijn overigens ook van belang als de rijksoverheid met wederpartijen afspraken maakt die niet onder het toepassingsbereik van deze aanwijzingen vallen.

Tweede lid. Uit wet- en regelgeving volgt geen eenduidige definitie of een vastomlijnd begrip van de term ‘convenant’. Convenanten komen in vele soorten en maten voor en zijn bekend onder vele verschillende benamingen. Het hier in het tweede lid omschreven begrip convenant sluit bij dit open begrip aan. Voor de toepasselijkheid van deze aanwijzingen is niet van belang welk rechtskarakter aan een convenant kan worden toegekend, bijvoorbeeld of het een publiekrechtelijk of privaatrechtelijk karakter heeft, en evenmin of het al dan niet in rechte afdwingbaar is. Daarom worden in deze definitie de termen ‘afspraak’ of ‘een aantal afspraken’ gebruikt, die zowel op in rechte afdwingbare afspraken zien als op niet-afdwingbare afspraken. De inhoud van het convenant is bepalend: als die aan de omschrijving van tweede lid beantwoordt, zijn deze aanwijzingen van toepassing. Het is goed om hierbij in het oog te houden, dat in een convenant neergelegde afspraken (geheel of gedeeltelijk) in veruit de meeste gevallen gekwalificeerd kunnen worden als rechtshandelingen of overeenkomsten naar burgerlijk recht, met alle (rechts)gevolgen van dien. Dat een convenant in hiergenoemde zin als overeenkomst kan worden aangemerkt gaat ook op als de afspraken enkel tussen (onderdelen van) de rijksoverheid en andere overheden of zelfstandige openbare lichamen worden gemaakt. Zo vallen ook zogenoemde bestuursakkoorden, waarbij alleen bestuursorganen (waaronder een bestuursorgaan van de rijksoverheid) partij zijn, onder deze aanwijzingen. Verder is de naam die partijen aan hun afspraken geven (actieagenda, akkoord, protocol, plan van aanpak, samenwerkingsovereenkomst, intentieovereenkomst, intentieverklaring, deal, etc.) niet bepalend voor de vraag of deze aanwijzingen van toepassing zijn.

Partijen zijn vrij in de keuze van de vorm waarin convenanten op schrift worden gesteld. Als handvat is een rijksbreed modelconvenant ontwikkeld dat een goede basis biedt voor het opstellen van een convenant. Er is echter ook gelegenheid om de vorm van een convenant af te stemmen op het onderwerp en de omstandigheden van het geval. Mondelinge afspraken vallen niet onder deze aanwijzingen en zijn daarmee geen convenant in de hier bedoelde zin. Afspraken van enig belang zullen in de praktijk overigens steeds op schrift worden gesteld. Doorgaans wordt ook waarde gehecht aan een ondertekening, zie aanwijzing 28. Het is echter niet zo dat er zonder ondertekening geen sprake is van een convenant.

Tot slot is van belang dat deze aanwijzingen alleen zien op afspraken tussen (onderdelen van) de rijksoverheid enerzijds en andere (externe) partijen anderzijds. Afspraken tussen (bestuurs)organen van de rijksoverheid die behoren tot de Staat der Nederlanden vallen niet onder deze aanwijzingen. Ook niet, als deze afspraken, bijvoorbeeld in wet- of regelgeving, convenant genoemd worden. Niettemin kunnen de aanwijzingen een nuttige rol vervullen bij het opstellen van dergelijke (rijksinterne) afspraken.

Derde lid. De bijzondere waarborgen en procedurele voorschriften die deze aanwijzingen geven passen niet bij overeenkomsten die naar hun onderwerp ook door burgers onderling kunnen worden gesloten (bijvoorbeeld een koop-, huur- of arbeidsovereenkomst). Daarom is de toepassing van deze aanwijzingen voor dergelijke overeenkomsten uitgesloten. Daarbij moet worden vastgesteld dat er overeenkomsten zijn waarvan het onduidelijk is of ze onder de aanwijzingen vallen. Bij twijfel zouden de aanwijzingen moeten worden gevolgd. De juridische afdeling of de juridische expert kan hierover adviseren.

Vierde lid. Internationale beleidsafspraken die met buitenlandse overheden of internationale organisaties (ingesteld op basis van internationaalrecht) worden gemaakt, worden vaak neergelegd in een zogenoemd Memorandum of Understanding (MoU). Een MoU, dat de tegenhanger van een internationaalrechtelijk verdrag is, is een ander instrument dan een convenant. Zie voor dit type afspraken de Aanwijzingen voor de regelgeving en de brochure die hierover is opgesteld door het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Daarbij moet wel in het oog worden gehouden dat de benaming MoU ook wordt gebruikt als afspraken worden vastgelegd tussen de (rijks)overheid en andere in het buitenland gevestigde partijen, niet zijnde buitenlandse overheden of internationale organisaties. Dergelijke als MoU’s aangeduide schriftelijk vastgelegde afspraken kunnen ook als convenant in de zin van deze aanwijzingen gelden.