Met de bestuurlijke strafbeschikking is beoogd het bestuursrechtelijk handhavingsinstrumentarium aan te vullen met een slagvaardig in te zetten instrument bij overtredingen van geringe ernst of eenvoudige aard die een betrekkelijk beperkte inbreuk vormen op wettelijk beschermde belangen. In de praktijk kunnen overtredingen van de in de feitenlijst opgenomen wettelijke bepalingen echter, afhankelijk van de omstandigheden waaronder zij worden begaan, de mate van ernst van het feit in het licht van de door de desbetreffende regelgeving beschermde belangen of de persoonlijkheid van de overtreder zodanig uiteenlopen dat niet steeds kan worden gesproken van een gedraging van eenvoudige aard. In een dergelijk geval is het gewenst dat het feit wordt afgedaan door het OM of de strafrechter. Dit brengt mee dat er behoefte is aan een nadere afbakening van wat tot het bestuurlijke, respectievelijk het strafrechtelijk domein behoort. Hiertoe zijn drie clusters van contra-indicaties ontwikkeld. Deze brengen mee dat in gevallen waarin bij een concrete overtreding sprake is van een omstandigheid die toepassing van de bestuurlijke strafbeschikkingsbevoegdheid ongewenst maakt, de zaak ter afdoening aan het OM moet worden overgedragen.

Vanwege het brede toepassingsbereik en de grote verscheidenheid aan situaties, zijn de contra-indicaties onvermijdelijk veelal tamelijk globaal geformuleerd. Dit biedt aan de ene kant een zekere mate van flexibiliteit en beoordelingsruimte, maar kan ook onzekerheid scheppen. Het is daarom gewenst dat het bevoegd gezag, dan wel de opsporingsambtenaar die de overtreding heeft geconstateerd, in geval van twijfel of in het concrete geval van een contra-indicatie sprake is, overlegt met een parketsecretaris van de handhavingseenheid van het Functioneel Parket, waar de gedraging is geconstateerd.

17 Of, conform de interne afspraken binnen het Openbaar Ministerie, naar het betreffende Arrondissementsparket of het Parket CVOM.

Na het constateren van een fysiek leefomgevingsfeit dient telkens te worden nagegaan of één of meer van de volgende contra-indicaties van toepassing zijn:

1) Er is sprake van één of meer van de volgende omstandigheden die de bewijsopdracht voor de opsporingsambtenaar verzwaren of wijzen op een ernstige inbreuk op beschermde belangen:

a. een wederrechtelijke gedraging waardoor aanzienlijke schade aan de kwaliteit van lucht, grond of water wordt veroorzaakt, dan wel dreigt te worden veroorzaakt;

b. een wederrechtelijke gedraging met een afvalstof in niet verwaarloosbare hoeveelheden;

c. een wederrechtelijke gedraging in of handeling met een inrichting waar een gevaarlijke activiteit wordt verricht of waar gevaarlijke stoffen of preparaten worden opgeslagen of gebruikt, waardoor buiten die inrichting de dood van of ernstig letsel aan personen danwel aanzienlijke schade aan dieren of planten wordt veroorzaakt, dan wel dreigt te worden veroorzaakt;

d. een wederrechtelijk verhandelen van specimens van beschermde in het wild levende dier- of plantensoorten of delen of afgeleide producten in een niet verwaarloosbare hoeveelheid van deze specimens of met een niet te verwaarlozen invloed op de instandhouding van de soort;

e. een wederrechtelijke gedraging waardoor aanzienlijke schade wordt of dreigt te worden toegebracht aan de habitat van een beschermde dier- of plantensoort;

f. een wederrechtelijke gedraging waardoor aanzienlijke schade wordt of dreigt te worden toegebracht aan een beschermde habitat.

Voor het inschatten van de mate van (dreigende) schade als bedoeld onder a, c, e en f, kunnen de vermoedelijke opruimings- of herstelkosten in veel gevallen een indicator zijn voor het van toepassing zijn van een condra-indicatie.

2) Er is sprake van één of meer van de volgende omstandigheden die wijzen op een aanmerkelijk calculerende, dan wel malafide instelling van de overtreder:

a. agressief of dreigend gedrag ten opzichte van een toezichthouder of opsporingsambtenaar tijdens of na de constatering van de overtreding;

b. samenloop met één of meer fysieke leefomgevingsfeiten waarvoor geen bestuurlijke strafbeschikkingsbevoegdheid is verleend (toelichting: dit ziet op situaties waarin kennelijk sprake is van structureel slechte naleving en een samenhangende opsporing en vervolging door het OM aangewezen is; in geval van twijfel is overleg met OM wenselijk);

c. samenloop met ernstige commune misdrijven, bijvoorbeeld valsheid in geschrift (art. 225 e.v. Wetboek van Strafrecht) en omkoping van ambtenaar (art. 177, 177a Wetboek van Strafrecht)

(toelichting: in dit soort situaties is, na overleg met het OM, overdracht aan de politie of een bijzondere opsporingsdienst aangewezen),

d. volgens de gegevens waarover de (organisatie van) het bevoegd gezag of de betrokken opsporingsambtenaar beschikt, is sprake van een meer dan incidenteel tekortschietend nalevingsgedrag (d.w.z. in een periode van vijf jaar is ten minste driemaal door een toezichthouder of een opsporingsambtenaar een relevante overtreding van wet- en regelgeving op het gebied van de fysieke leefomgeving geconstateerd, waartegen sanctionerend is opgetreden).

3) In geval van een fysiek leefomgevingsfeit dat een economisch delict oplevert en is omschreven in de bijlage bij de richtlijn, zonder dat hierbij onderscheid is gemaakt tussen de opzet- en de overtredingsvariant: er is geen of onvoldoende bewijs dat een geconstateerd economisch delict opzettelijk is begaan. (toelichting: zie § 2.5).

In gevallen waarin sprake is van een contra-indicatie, leent de geconstateerde gedraging in strijd met de wet- en regelgeving op het gebied van de fysieke leefomgeving zich niet voor afdoening door middel van een bestuurlijke strafbeschikking, maar vraagt om afdoening door het OM. Hiertoe zal een proces- verbaal van de geconstateerde gedraging(en) dienen te worden opgemaakt dat rechtstreeks wordt gestuurd naar de ter zake hiervan bevoegde handhavingseenheid van het Functioneel Parket.

18 Of, conform de interne afspraken binnen het Openbaar Ministerie, naar het betreffende Arrondissementsparket of het Parket CVOM.

In een dergelijk geval verdient het aanbeveling vooraf contact op te nemen met het daartoe bevoegde parket. Dat kan onder meer uitwijzen of en, zo ja, in hoeverre met een verkort proces-verbaal (of SAM-proces-verbaal conform de voorwaarden) kan worden volstaan.

Indien in de verzetsfase het OM constateert dat een bestuurlijke strafbeschikking fysieke leefomgevingsfeiten is uitgevaardigd terwijl een contra-indicatie van toepassing was, kan dit voor de officier van justitie reden zijn om gebruik te maken van zijn bevoegdheid krachtens artikel 257e, negende lid, Sv tot intrekking of wijziging van de strafbeschikking. Zie § 7.