De overkoepelende doelstellingen van het ARC-fonds zijn het wegnemen van de politieke en sociaaleconomische grondoorzaken van (1) gewapend conflict en instabiliteit en (2) irreguliere (door)migratie.

Voor wat betreft gewapend conflict en instabiliteit gaat het om: Afghanistan, Pakistan, Syrië, Somalië, Zuid-Sudan, Mali, Burundi en de Democratische Republiek Congo. Voor wat betreft irreguliere (door)migratie gaat het om: Ethiopië, Jordanië en Libanon. Sudan valt in beide categorieën.

De aanpak van deze grondoorzaken is complex en vraagt om een geïntegreerde benadering. Dit fonds maakt onderdeel uit van een bredere aanpak van Nederland gericht op het aanpakken van grondoorzaken van gewapend conflict, instabiliteit en irreguliere migratie in deze twaalf landen.

De herkomstlanden – grondoorzaken van gewapend conflict en instabiliteit

Herkomstlanden zijn, ten eerste, landen die momenteel met een gewapend conflict te maken hebben dat grote stromen mensen op de been brengt: in het land zelf, richting de buurlanden en in een aantal gevallen ook richting Europa.

Ten tweede gaat het om landen waar momenteel geen (grootschalig) gewapend conflict aan de gang is, maar die vaak wel een lange geschiedenis van gewapende conflicten kennen en die hoog op de Fragile States Index staan. Stromen ontheemden

19 Volgens de definitie van de 1998 Guiding Principles on Internal Displacement.

, vluchtelingen

20 Volgens de definitie van het Verdrag betreffende de Status van Vluchtelingen (1951), artikel 1 (A).

- en irreguliere migranten zijn hier een symptoom van gewapend conflict of de instabiliteit.

De grondoorzaken van gewapend conflict en instabiliteit zijn divers en complex, maar in de kern worden deze landen gekenmerkt door ernstige maatschappelijke tegenstellingen (geringe sociale cohesie) die zich vertalen in, en aangewakkerd worden door, een verstoorde relatie tussen de overheid en de burger (gebrekkig sociaal contract). In fragiele staten is er tussen burgers vaak weinig vertrouwen in elkaar en weinig bereidheid tot vreedzaam samenwerken, bijvoorbeeld vanwege een complexe etnische of tribale bevolkingssamenstelling of als gevolg van een eerder conflict. Ook ontbreekt het aan vertrouwen in de overheid door gebrek aan een legitiem bestuur dat voor alle burgers veiligheid garandeert en eerlijke toegang reguleert tot werkgelegenheid, natuurlijke hulpbronnen, publieke diensten en welvaart.

Overheidsinstellingen, publieke middelen en natuurlijke hulpbronnen staan vaak in dienst van een kleine politiek-economische elite. Elites hebben weinig prikkels om zich te verantwoorden, mede door het ontbreken van een middenklasse of substantiële belastingbasis. In gebieden waar overheden geen effectief gezag hebben, worden kerntaken dikwijls overgenomen door traditionele en/of niet-statelijke actoren, maar kunnen ook wetteloosheid, criminaliteit en terroristische netwerken gedijen.

Ongelijke toegang tot basisvoorzieningen, bestaansmiddelen en rechten, alsook schaarste, mondden eerder uit in conflict als vreedzame sociale, politieke of juridische mechanismen voor conflictoplossing ontbraken.

In fragiele staten is de toegang tot functionerende rechtssystemen beperkt. Aspecten zoals geografische afstand, gebrekkige faciliteiten, traagheid en corruptie in de rechtsgang belemmeren het (formele) recht. Ook kunnen economische en politieke elites het rechtssysteem als instrument gebruiken voor machtsmisbruik en willekeur. Niet zelden zijn de politie of het leger in deze landen actief betrokken bij (grensoverschrijdende) criminaliteit.

De opvang- en doorreislanden in de regio – grondoorzaken van irreguliere (door)migratie

Opvang- en doorreislanden zijn landen die zich nabij brandhaarden en instabiele landen bevinden en die, als gevolg daarvan, veel vluchtelingen en migranten opvangen en/of doorreislanden zijn voor vluchtelingen en migranten die verder willen trekken naar andere landen.

Veel van deze opvang- en/of doorreislanden, uitzonderingen daargelaten, bezwijken haast onder de druk die het opnemen van grote aantallen mensen met zich meebrengt. De economie stagneert en publieke diensten zoals scholen en ziekenhuizen kunnen de enorme toename in vraag niet aan. Bovendien, veel van deze opvanglanden zijn zelf fragiele staten met hoge werkloosheidscijfers, gebrekkig bestuur en een geschiedenis van instabiliteit en gewapend conflict. Door de grote vluchtelingenstromen nemen spanningen toe en lopen deze landen het risico op (nieuwe) geweldsuitbarstingen.

Vluchtelingen die in deze landen aanvankelijk onderdak hebben gevonden trekken, indien zij zich dat kunnen veroorloven, verder vanwege de voortdurende afhankelijkheid van humanitaire hulp, geen of onvoldoende toegang tot onderwijs voor hun kinderen, toenemende spanningen tussen gastgemeenschappen en vluchtelingen en gebrek aan een toekomstperspectief in zowel eigen land vanwege het aanhoudende conflict als het land van opvang waar men verblijft vanwege beperkingen zoals verbod op werk. Deze redenen maken het ook voor ‘nieuwe’ vluchtelingen minder aantrekkelijk om zich in deze landen te vestigen en zij trekken daarom vaak gelijk verder naar andere bestemmingen.

Bovendien, bepaalde omstandigheden in opvang- en doorreislanden in de regio, zoals gebrekkige veiligheid, rechtszekerheid, behuizing en/of sanitaire voorzieningen, vergroten de risico’s voor meisjes en vrouwen om slachtoffer te worden van seksueel geweld, gedwongen kindhuwelijken en vrouwenhandel: een additionele reden om verder te reizen om zo de veiligheid en de eer van de familie te kunnen beschermen.

Daarnaast, de hierboven beschreven problemen in landen die vaak al kampen met hoge werkloosheids- en armoedecijfers doen ook het aantal migranten afkomstig uit de opvanglanden zelf richting o.a. Europa toenemen.

Ten slotte zijn er ook landen die herkomst-, opvang- en doorreisland tegelijkertijd zijn. In deze landen is er sprake van gewapend conflict of instabiliteit die stromen ontheemden, vluchtelingen en irreguliere migratie teweeg brengen terwijl deze landen tegelijkertijd ook vluchtelingen uit andere conflictlanden opnemen of als doorreisland voor deze vluchtelingen gelden.

Context-specifieke aanpak

De intensiteit van en de wijze waarop deze problemen zich manifesteren in de herkomst-, opvang- en doorreislanden verschilt sterk van land tot land en daarom kiest het ministerie binnen het ARC-fonds voor een context-specifieke aanpak gebaseerd op het speerpunt V&R. Daarbij is bekeken waar het ARC-fonds de grootst mogelijke toegevoegde waarde in de verschillende landen kan leveren.

Dit betekent dat er door het ministerie (inclusief ambassades) per land op basis van een contextanalyse een selectie in de (sub)doelstellingen van het speerpunt V&R (zie box 1 op pagina tien) is gemaakt waar dit fonds zich per land specifiek op richt.

Bij een aantal doellanden is er onderscheid gemaakt tussen prioritaire en secundaire landendoelstellingen en/of zijn er bepaalde prioritaire regio’s binnen een land aangemerkt.

De contextanalyses en doelstellingen voor de twaalf landen zijn te vinden in annex 1 van dit beleidskader.

Box 1: Doelstellingen verandertheorie veiligheid & rechtsorde in fragiele staten – Ministerie van Buitenlandse Zaken, september 2015.

1. | Veiligheid voor mensen

1.1 | Alle vormen van geweld tegen burgers, waaronder seksueel geweld, en andere bedreigingen voor de fysieke veiligheid worden verminderd.

1.2 | Instanties die verantwoordelijk zijn voor veiligheid voeren hun taken effectief en in onderlinge samenhang uit, werken vanuit de veiligheidsbehoefte van burgers en leggen verantwoording af.

1.3 | Lokale gemeenschappen en het maatschappelijk middenveld dragen zelfstandig en in samenwerking met verantwoordelijke instanties bij aan verbeterde veiligheid en een cultuur van vreedzaamheid.

1.4 | Grensoverschrijdende oorzaken van conflict zoals georganiseerde misdaad en illegale geldstromen en handel in wapens en conflictgoederen worden teruggedrongen via een geïntegreerde benadering.