In navolging van de Commissie Hoofdstructuur Rijksdienst

4 De Haan en Fernhout: Wetgeving, planning en financiering, p. 12–13.

wordt hier gesproken van juridisch-technische harmonisatie van wetgeving en beleidsmatige coördinatie van wetgeving.

Juridisch-technische harmonisatie betekent een zodanig in onderlinge overeenstemming brengen van wetten, dat verschillen in opbouw en systematiek, in dosering tussen directe en nadere regeling, in begrippen, constructies, formuleringen, in mate van decentralisatie, in wijze van sanctionering, in rechtsbescherming en inspraakmogelijkheden enz. worden voorkomen of teruggebracht.

Beleidsmatige coördinatie van wetgeving betekent het zodanig in onderlinge overeenstemming brengen van wetten, dat de beleidscoördinatie tussen sectoren en departementen onderling en tussen verschillende bestuurslagen wordt bevorderd.

Vooral de laatste dertig jaar is de aandacht voor beide vraagstukken flink gegroeid, als reactie op het verschijnsel van de ‘veertien wetsfamilies’, dat inhoudt dat ieder Ministerie wetsontwerpen maakt op zijn eigen manier en dat er weinig aandacht besteed wordt aan de samenhang tussen de wetgeving van het eigen Ministerie en van andere Ministeries afkomstige wetgeving. Dat de aandacht in de jaren 1970 enorm is toegenomen betekent niet dat er daarvoor geen belangstelling voor juridisch-technische harmonisatie en beleidsmatige coördinatie was.

Aandacht voor de juridisch-technische harmonisatie was er al vroeg. Voor de Tweede Wereldoorlog had de Minister van Justitie al een taak op dit gebied, al hield die taak toen niet meer in dan het voorbereiden van algemene aanwijzingen voor de wetgeving, het adviseren van andere Ministeries bij het voorbereiden van wetsontwerpen en het verschaffen van hulp en advies op wetgevend gebied aan de andere Ministeries, als die met een specifiek probleem zaten.

De laatste twee zaken kunnen, als het een beleidsterrein betreft dat het beleid van Justitie treft, ook worden opgevat als een middel tot beleidsmatige coördinatie.

In 1949 werd door de Ministerraad de Contactcommissie voor de Wetgevingstechniek ingesteld. Deze commissie moest adviseren bij het ontwerpen van richtlijnen voor de wetgevingstechniek.

Deze Aanwijzingen inzake de wetgevingstechniek werden op 21 juni 1954 vastgesteld door de Minister-president bij besluit nr. 38169. Deze aanwijzingen droegen bij aan de juridisch-technische harmonisatie, maar ook aan de beleidsmatige coördinatie, doordat de mogelijkheid werd geboden om contact op te nemen met diverse Ministers om te adviseren bij het opstellen van ontwerp-regelingen die hun beleidsterrein raakten. Deze coördinerend Ministers waren: de Minister van Justitie voor het burgerlijk recht, het strafrecht, het burgerlijk en strafprocesrecht en de rechtsvorming en -ontwikkeling, de Minister van Binnenlandse Zaken voor aangelegenheden betreffende de Grondwet en de Minister van Buitenlandse Zaken voor zaken betreffende internationale overeenkomsten

5 Rapport van de Ministeriële Commissie Taakverdeling en Coördinatie, Tweede Kamer, 1977, 14 649 nrs. 1–2, p. 8, 9 en 14. Zie voor het begrip coördinerend minister de volgende pagina van dit rapport.

. Het Kabinet voor Surinaamse en Nederlands-Antilliaanse Zaken kon ontwerp-regelingen toetsen die het Statuut van het Koninkrijk raakten

6 Zie de Aanwijzingen voor de wetgevingstechniek, 13 september 1972, Stcrt 2 1973, art. 1 en 14 februari 1984, Stcrt 52, art. 150–153. Rapport van de Ministeriële Commissie Taakverdeling en Coördinatie, Tweede Kamer, 1977, 14649 nrs. 1–2, p. 8 en 9.

.

Het denken over de beleidsmatige coördinatie van wetgeving is aan het einde van de jaren zestig en het begin van de jaren zeventig begonnen op de beleidsterreinen ruimtelijke ordening en welzijn

7 De Haan en Fernhout: Wetgeving, planning en financiering, p. 8.

. Door de groei van deze beleidsterreinen kreeg men behoefte aan een betere coördinatie van het regeringsbeleid en in het verlengde daarvan ook aan een betere beleidsmatige coördinatie van wetgeving.

Eén van de eerste pogingen de beleidsmatige coördinatie van het regeringsbeleid te verbeteren was de instelling van de Commissie Interdepartementale Taakverdeling en Coördinatie (Commissie-Van Veen), bij besluit van de Minister-president van 3 december 1969. De commissie moest o.a. advies uitbrengen betreffende de wijze waarop coördinatie tot stand moest komen bij onderwerpen die meer dan één departement betroffen, zowel op Ministerieel als op ambtelijk niveau.

Het (onofficieel al in gebruik zijnde) instituut van de coördinerend Minister is officieel gemaakt naar aanleiding van de aanbevelingen in het rapport van de Commissie-Van Veen dat in 1971 uitkwam

8 Gerding en De Jong, De politieke en ambtelijke top., p. 13. Bestuursorganisatie bij de kabinetsformatie van 1971. Rapport van de Commissie Interdepartementale Taakverdeling en Coördinatie, p. 23, 55–56 en 105.

.

Een coördinerend Minister is een Minister die, krachtens een beslissing van de Ministerraad of een afspraak tussen de betrokken Ministers, op een bepaald gebied zorg draagt voor een zo goed mogelijke interdepartementale beleidsvoorbereiding. Zijn bevoegdheden beperken zich in de regel tot datgene wat hiervoor noodzakelijk is: hij bevordert zonodig de instelling van een interdepartementale coördinatiecommissie, hij wijst daarvan de voorzitter en secretaris aan en draagt zorg voor de vaststelling van hun instructie; hij stelt de agenda’s vast, waarop hij eigener beweging, naast hetgeen de departementen zelf inbrengen, onderwerpen kan opnemen die naar zijn oordeel coördinatie behoeven; hij ziet erop toe dat geen departement zich aan de coördinatie onttrekt en op het hem toegewezen coördinatiegebied heeft hij het recht van presentatie, schriftelijk en mondeling, van het ambtelijk coördinatieproduct in het Ministerieel coördinatieorgaan. Voor de definitieve beslissingen die in een Ministerieel coördinatieorgaan worden genomen dragen alle betrokken Ministers medeverantwoordelijkheid

9 Een ministerieel coördinatieorgaan is een informeel ministerieel overleg, een ministeriële commissie, een onderraad en in laatste aanleg de ministerraad. Rapport van de Ministeriële Commissie Taakverdeling en Coördinatie, Kamerstukken II 1977, 14 649 nrs. 1–2, p. 13–14.

.

Coördinatie en harmonisatie van wetgeving in het algemeen kwam aan de orde in het rapport van de Ministeriële Commissie Taakverdeling en Coördinatie, dat in 1977 uitkwam. Deze commissie pleitte voor een kwalitatieve en kwantitatieve versterking van het ambtelijk wetgevingsapparaat.

In 1978 werd een ad hoc-werkgroep onder voorzitterschap van J.M. Polak ingesteld door de Minister-president, die suggesties moest doen over de wijze waarop de volgende drie vraagstukken het best konden worden benaderd: de verschillende stijlen van wetgeving bij de departementen, de regelgeving bij algemene maatregel van bestuur en de regelgeving of quasi-regelgeving bij nota. Het eveneens in 1978 uitgebrachte eindrapport gaf de stoot aan een drietal ontwikkelingen:

– de instelling van de Interdepartementale Commissie voor de Harmonisatie van Wetgeving, de oprichting van een Stafafdeling Harmonisatie Wetgeving bij het Ministerie van Justitie en de aanwijzing van de Minister van Justitie als coördinerend Minister voor de harmonisatie van wetgeving;

– de instelling van de Commissie Wetgevingsvraagstukken;

– het formeren van een Werkgroep Procedures Wetgeving

10 De werkgroep is nooit officieel ingesteld.

, die verbeteringen in de procedurele sfeer moest voorstellen.

Bij besluit van de Ministerraad van 14 september 1979 is de Minister van Justitie aangewezen als coördinerend bewindspersoon voor de (juridisch-technische

11 De Haan en Fernhout: Wetgeving, planning en financiering, p. 28 en Gerding en De Jong: De politieke en ambtelijke top, Bijlage, p. 51.

) harmonisatie van wetgeving. De Minister van Justitie richtte in 1980 binnen zijn departement de Stafafdeling Harmonisatie Wetgeving op.