Het subsidiebeleid in de volksgezondheid is niet in een eenduidig overzicht te vatten. Hiervoor zijn in de loop der tijd wel goede verklaringen voor te vinden. Een aantal is hieronder genoemd:

In de eerste plaats is de onoverzichtelijkheid inherent aan het beleidsinstrument zelf. De rijksoverheid reageert met de toepassing ervan op actuele gebeurtenissen en stopt met subsidiëren als de aanleiding is komen te vervallen. Als voorbeeld kan het vaccinatieprogramma van 1957–1960 dienen. Kort tevoren was Nederland getroffen door een epidemie van kinderverlamming, die ruim 2.000 slachtoffers had gemaakt; in de volgende jaren trok de overheid miljoenen guldens uit voor de inenting van alle kinderen die na de Tweede Wereldoorlog waren geboren.

Hiermee verwant is een tweede factor. Door te subsidiëren kan niet alleen worden gereageerd op ontwikkelingen in de volksgezondheidssituatie, maar ook volksgezondheidsbeleid worden geïnitieerd. Zo gold tussen 1983 en 1988 de ‘Tijdelijke stimuleringsregeling regionale instellingen geestelijke gezondheidszorg’ die er – zoals de naam al suggereert – toe diende om de totstandkoming van regionale samenwerkingsverbanden in de geestelijke gezondheidszorg te stimuleren. Toen deze er eenmaal waren, kon de regeling worden ingetrokken. Grosso modo kan worden gesteld dat het Ministerie door middel van subsidie een bepaalde ontwikkeling stimuleert of initieert, en dat – als een instelling de verlangde taak eenmaal naar behoren uitvoert – de subsidie wordt beëindigd en de financiering een meer structurele basis krijgt (bijvoorbeeld als ziekenfondsverstrekking, vanuit de kas van de gemeente of als verstrekking op basis van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten). Meestal zijn zulke stimuleringssubsidies slechts gedurende een bepaalde, afgebakende periode van kracht.

Een derde factor, die helpt om de wat onoverzichtelijke situatie te verklaren, is de vrijwel permanente reorganisatie van de financiering van de volksgezondheid. Weliswaar streefden alle naoorlogse kabinetten ernaar om het accent binnen het volksgezondheidsbeleid te verleggen van ziektebestrijding naar ziektepreventie (‘voorkomen is beter dan genezen’), maar over het antwoord op de vraag hoe deze ontwikkeling het beste kon worden gefinancierd verschilden de meningen.

Nieuwe kabinetten kwamen met nieuwe plannen en trachtten hun doeleinden te bereiken door middel van het subsidie-instrument, dat dus frequent op andere doelen werd gericht. Subsidie is immers een belangrijk instrument dat een kabinet heeft om zijn beleid te realiseren. Hierbij moet overigens worden aangetekend dat het instrument in de loop der jaren financieel aan belang heeft ingeboet: veel zaken die vroeger gesubsidieerd werden zijn tegenwoordig AWBZ-verstrekkingen.

Er is nog een vierde factor die bijdraagt aan de geringe overzichtelijkheid van het veld van de subsidieverlening: de wijze waarop het directoraat(-generaal) van de Volksgezondheid is georganiseerd. Dit leidde ertoe dat het kon voorkomen dat verschillende afdelingen van het Ministerie subsidies verstrekten voor dezelfde instelling. Een voorbeeld is de subsidie voor de gezondheidscentra.

Dat het terrein onoverzichtelijk is, is een klacht die al in 1967 is geuit toen de Centrale Raad voor de Volksgezondheid een advies uitbracht voor een Raamwet voor de volksgezondheidssubsidies. Alle subsidies werden verstrekt op basis van de Begrotingswet. Daarnaast waren er op dat moment vijftien subsidieregelingen van kracht, die alle betrekking hadden op de beleidsuitvoering. Met deze ‘nadere regelingen’ had de overheid de richtlijnen openbaar gemaakt op grond waarvan ze subsidie verstrekte: van het grootste deel van het subsidiebudget waren de interne beleidslijnen zo gepubliceerd, dat niemand nog in het duister kon tasten over de hoogte van de subsidie en de voorwaarden waaraan voldaan moest zijn. Er bleven echter subsidies waarvoor het beleid minder expliciet verwoord was. Dit laatste nu beschouwde de Centrale Raad voor de Volksgezondheid als onbevredigend, aangezien de volksvertegenwoordiging slechts in globale zin kon oordelen over deze gelden. Daarom hoopte men ook de andere subsidies van een meer solide grondslag te voorzien. De bedoelde Raamwet is er echter niet gekomen en de Begrotingswet vormde nog zo’n dertig jaar de grondslag voor vrijwel alle subsidies.

Een andere klacht was dat een instelling niet in beroep kon gaan tegen een subsidiebeschikking. De Wet beroep administratieve beschikkingen – die in 1964 in werking trad – was door de overheid namelijk niet van toepassing verklaard op gesubsidieerde instellingen, uit angst voor een al te frequente gang naar de rechter en met als argument dat subsidiebepalingen niet waren bedoeld om rechtsverhoudingen vast te stellen. Dat niet iedereen deze mening deelde blijkt uit een rapport dat vier jaar later onder auspiciën van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten werd opgesteld en dat eindigt met een aanbeveling om de mogelijkheden tot beroep te scheppen. Dat gebeurde in 1975, toen de Wet administratieve rechtspraak overheidsbeschikkingen in werking trad.

Het genoemde rapport constateerde meer problemen. De bepalingen in de rijkssubsidieregelingen waren op uiteenlopende wijze geredigeerd, kenmerkten zich door onvast gebruik van terminologie, bevatten overbodig geworden bepalingen en bovendien waren bepaalde aspecten van de subsidiëring nu eens wel en dan weer niet vastgelegd. Daarbij kwam nog ‘dat vele regelingen slecht toegankelijk, ja soms zelfs volstrekt onleesbaar’ waren. Dit geluid stond niet op zichzelf. De departementale Accountantsdienst en de Algemene Rekenkamer lieten zich in 1983/1984 eveneens kritisch uit over de wijze waarop het Ministerie subsidieerde (een vergelijkbaar geluid liet de Algemene Rekenkamer in 1995 horen over de subsidieverlening door de Ziekenfondsraad).

De derde tranche van de Algemene wet bestuursrecht eist voor elke subsidie een wettelijke grondslag; Minister Borst van Volksgezondheid, Welzijn en Sport heeft daarom de Kaderwet Volksgezondheidssubsidies ingediend. Hierin wordt een aantal beleidsvelden aangewezen waarop het Ministerie door middel van subsidie een sturende functie heeft. Het gaat om drie globaal gedefinieerde onderwerpen: gezondheidsbevordering, gezondheidsbescherming en gezondheidszorg. De nadere uitwerking van de Kaderwet zal plaatsvinden door middel van een algemene maatregel van bestuur.