In dit hoofdstuk wordt de wettelijke regelgeving behandeld. De bevoegdheid tot het opstellen van regels ligt bij:

– de wetgever in formele zin voor wat betreft de opstelling van wetten en de wijziging daarvan

– de regering voor wat betreft de opstelling van amvb’s. Deze bevoegdheid wordt nader in wetten, waarin de amvb’s worden aangekondigd, geregeld. Niet zelden wordt in wetten voorgeschreven in hoeverre de wetgever in formele zin alsnog bij bepaalde amvb’s zijn invloed dient uit te oefenen

– de regering voor wat betreft ministeriële regelingen. Deze regelingen kunnen nader worden aangekondigd in amvb’s. In bijzondere gevallen worden ze in wetten aangekondigd, maar dan gaat het om spoedeisende zaken, die nader bij amvb dienen te worden vastgesteld. De meeste regelingen zijn subsidieregelingen, die nader bij circulaire worden toegelicht. Feitelijk werden in het verleden daarmee de kaders van een aantal beleidsinstrumenten vastgesteld, waaraan (zoals uit het vervolg zal blijken) niet altijd een eenduidige wet ten grondslag ligt. Als kaderstellend worden ook beschouwd de circulaires of voorlichtingsbrochures waarmee regelingen nader worden toegelicht

– de Provinciale Staten voor wat betreft provinciale verordeningen. De wet kan regelen dat provinciale verordeningen op bepaalde terreinen door de minister kunnen worden getoetst, omdat de regels van verschillende provincies onderling op elkaar dienen te worden afgestemd

– de gemeente voor wat betreft gemeentelijke verordeningen, al dan niet in een samenwerkingsverband in de vorm van een gemeenschappelijke regeling. De provincie kan in bepaalde door de wet voorgeschreven gevallen deze verordeningen toetsen, omdat de regelgeving onderling op elkaar dient te zijn afgestemd. De wet kan hiervoor nadere kaders vaststellen

Veranderende bestuursopvattingen

Wet- en regelgeving werden in 1945 vooral gezien als bestuursinstrumenten waarbij aan de burger als rijksonderdaan bindende regels werden opgelegd. Eenmaal vastgestelde administratieve bevoegdheden ten aanzien van de uitvoering van werkzaamheden konden in de opvatting van het ministerie aanvankelijk ook van toepassing worden verklaard op terreinen waarin de invloed zich verder uitstrekte dan oorspronkelijk leek te worden beoogd. Aan het wederopbouwbeleid lagen aanvankelijk naast de woonwet vooral bouwplannen ten grondslag, met name het Bouwplan 1946. Het beginsel van pragmatisch handelen alvorens te regelen gold met name voor de financiering van de woningbouw en de stadsvernieuwing. Vanaf 1965 wijzigde deze opvatting geleidelijk. Nog in het kabinet-Den Uyl (1973–1977) spoorde staatssecretaris Schaeffer aan tot het ‘creatief gebruik’ van bestaande subsidieregels voor stadsvernieuwing, waardoor een instrument voor ‘krotsanering’ kon worden gebruikt voor de instandhouding van bestaande woningen. Een en ander werd indertijd niet als détournement de pouvoir gezien, omdat veel (interne) regelingen als uitvoerende oplossingen golden voor de bestrijding van een noodprobleem. Of zoals Schaeffer in 1976 nog zei: ‘dit ministerie is erg doenerig. Ik houd ervan om aan de hand van concrete gevallen het beleid te vormen.’

2 Aangehaald in Koffijberg, Niet zonder slag..., p. 93.

Een en ander betekent dat probleemstellingen vaak onmiddellijk door een uitvoeringsregeling worden opgelost. Vaak blijken vastgestelde subsidievoorwaarden te berusten op normen die intern worden vastgesteld. Onder Schaeffer worden zij door voorlichting geëxpliciteerd, maar in vroegere tijden waren zij vaak slechts bij de uitvoerende ambtenaren van het ministerie en de HID bekend. Het gevolg hiervan is dat over de periode tot 1985 vooral de interne circulaires als belangrijke beleids- en bestuurs-instrumenten moeten worden gezien.

Tegenwoordig dienen in overeenstemming met EG-regels en de Algemene Wet Bestuursrecht subsidieregels te berusten op daarvoor ontworpen wetten en bestaat er een transparantere samenhang tussen de bedoeling van de wetgever en zijn uitvoeringsregels: de normen zijn aan externe controle gebonden en er wordt steeds meer naar internationale standaarden verwezen. Met name lijken de subsidievoorwaarden en eisen aan de woningen niet zozeer gekoppeld aan door het ministerie vast te stellen maatstaven als wel aan internationale standaarden als ISO-normen. De beleidsruimte bij de uitvoering van vastgestelde instrumenten wordt tegenwoordig sterker ingeperkt door de wet. De keuze van beleidsinstrumenten wordt veel strikter in wettelijke of aan de wet ontleende regels vastgelegd. Deze regels geldem echter niet alleen voor het ministerie, maar ook voor andere overheden, zoals uit het vervolg zal blijken.

Verhouding tussen het rijk en andere overheden

In de Woningwet van 1901 worden de voornaamste regelgevende bevoegdheden inzake de kwaliteit van de woonomgeving bij de gemeente gelegd. Dit is een erkenning van de gemeentelijke autonomie in dezen. Het gemeentebestuur bepaalt door middel van een vergunningenstelsel welke kwaliteitseisen er aan woningen dienen te worden gesteld. De provincie toetste het gemeentebeleid. Het rijk heeft slechts toetsende bevoegdheden in gevallen van grote stadsuitbreidingen. Deze bevoegdheden vallen thans onder de regels met betrekking tot ruimtelijke ordening. Verder stelt het Rijk kaders aan door haar zelf te subsidiëren woningcorporaties; deze moeten aantonen dat zij geen instellingen waren met een winstoogmerk. Daarnaast moeten zij kunnen worden getoetst op de effectiviteit van hun financieel beheer. Het Rijk had zich immers verbonden om tegen mogelijke exploitatieverliezen garant te staan, dan wel garanties te ondersteunen.

Tijdens de Tweede Wereldoorlog trok het centrale overheidsgezag definitief de bevoegdheden om in te grijpen in de kwaliteit van de woningbouw naar zich toe. Dit had immers als gevolg van de oorlogssituatie de – reeds in 1936 door democratische besluitvorming vastgestelde – bevoegdheid om zelf de distributie van alle goederen te regelen en dit gold dus ook voor de materialen die voor de verrichting van openbare werken nodig waren. Ook na de bevrijding hield het rijk de bevoegdheid van de prijsbeheersing aan zichzelf. In 1945 beschikte de regering zich in afwachting van het herstel van de parlementaire democratie de in Londen vastgestelde volmachten om maatregelen te treffen tot herstel van het door de oorlog getroffen vaderland. De noodzaak van herstelmaatregelen viel samen met de totstandkoming van een regering die met steun van de parlementaire meerderheid regels kon stellen inzake (minimum-)lonen, (maximum-)prijzen, arbeidsbemiddeling, sociale zekerheid en dus ook de woningbouw.