De periode tot 1952

Het huidige welzijnsbeleid is te herleiden tot de armenzorg en maatschappelijke zorg van de negentiende eeuw. In die periode werden allen die niet in hun eigen levensonderhoud wilden of konden voorzien onder de noemer ‘armen’ geschaard, inclusief werklozen, weduwen, wezen, ouderen of mensen met een handicap. De armenzorg (het geven van financiële c.q. materiële hulp) werd verzorgd door het particulier initiatief: instellingen, stichtingen of organisaties die op vrijwillige basis, vaak gesteund door hun religieuze of levensbeschouwelijke overtuiging, de positie van de armen probeerden te verbeteren. De Armenwet van 1854 en de herziening daarvan in 1912 bevestigden de leidende rol van het particuliere initiatief hierin. De beperkte gemeentelijke armenzorg werd aangestuurd vanuit het ministerie van Binnenlandse Zaken, hetgeen zo zou blijven tot 1952. De sociale wetgeving in de jaren vijftig had tot gevolg dat de rol van het particuliere initiatief in de armenzorg werd beperkt.

Het particulier initiatief beperkte haar werkzaamheden niet tot het verlenen van materiële of financiële steun, maar probeerde ook door middel van heropvoeding en scholing hulp te bieden. Deze maatschappelijke of sociale zorg vergde een gespecialiseerde aanpak. Al in 1899 werd de Opleidingsschool voor Sociale Arbeid opgericht, de voorloper van de School voor Maatschappelijk Werk. Het uitvoerende werk bleef echter nog voornamelijk vrijwilligerswerk. Na de Tweede Wereldoorlog ging de rijksoverheid op beperkte schaal instellingen van het particulier initiatief subsidiëren, om het werk wat zij deden zodoende in stand te houden en te stimuleren. Dit gebeurde voornamelijk vanuit de ministeries van Binnenlandse Zaken, van Sociale Zaken en Volksgezondheid en van Onderwijs, Kunsten en Wetenschappen.

Het ministerie van Maatschappelijk Werk (MaWe) 1952–1965

De toenemende overheidsbemoeienis met het maatschappelijk werk en de overlap die bestond tussen de verschillende ministeries leidden tot de instelling van het ministerie van Maatschappelijk Werk (MaWe) in 1952 (Stb. 460). Het was een samenvoeging van:

– de afdeling Maatschappelijke Zorg en de Dienst voor Maatschappelijke Zorg (Binnenlandse Zaken);

– de afdeling Sociale Bijstand en Maatschappelijk Opbouwwerk (Sociale Zaken en Volksgezondheid), met uitzondering van de voorzieningen ten behoeve van werkloze arbeiders, van de sociaal-economische hulpverlening aan zelfstandigen en van het voorzieningsfonds voor kunstenaars;

– de afdeling Sociale- en Ambtenarenzaken (Uniezaken en Overzeese Rijksdelen) zover het de hulpverlening betreft aan personen in Indonesië of die van Indonesië naar Nederland zijn gekomen.

De Rijksdienst voor de uitvoering van werken, die een rol speelde bij de Ambonezenzorg, werd overgedragen aan het ministerie van Sociale Zaken en Volksgezondheid.

Het nieuwe ministerie, onder leiding van Marga Klompé (minister 1956–63 en 1966–71), de eerste Nederlandse vrouwelijke minister, begon meteen met het uitvaardigen van subsidieregelingen, waarvan het aantal scheen toe te nemen naarmate de welzijnssector in al haar facetten groeide. Bij de opvang van slachtoffers van de watersnoodramp in 1953, van repatrianten uit Indonesië en van vluchtelingen uit Hongarije in 1956 kon het ministerie haar bestaansrecht bewijzen. Tevens speelde MaWe een hoofdrol bij de totstandkoming van Rijksgroepsregelingen voor speciale groepen, zoals werklozen, ouderen, gehandicapten, gerepatrieerden en Ambonezen, thuisloze personen en woonwagenbewoners. Personen die tot deze categorieën behoorden konden aanspraak maken op een uitkering op grond van deze regelingen, en vanaf 1965 op grond van de Algemene Bijstandswet.

In de jaren vijftig periode lag het zwaartepunt van het ‘welzijnbeleid’ (overigens een term uit de jaren zestig) op het herstel van het gezinsleven, het tegengaan van normvervaging bij de jeugd en de sociaal-maatschappelijk begeleiding van de verstedelijking. De hulpverlening verschoof van individuen in nood naar hulpverlening die beschikbaar werd voor bepaalde groepen binnen de samenleving of de gehele bevolking. Dit werd ook wel zorgbeleid of compenserend beleid genoemd, en werd gezien als een middel om de maatschappij te veranderen.

Het ministerie van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk (CRM) 1965–1982

In 1965 (Stb. 146) ging MaWe op in het ministerie van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk (CRM). In dit ministerie werd tevens een aantal afdelingen van het ministerie van Onderwijs, Kunsten en Wetenschappen toegevoegd, ondermeer de afdelingen Lichamelijke Vorming en Sport, Jeugdvorming, Bijzonder Jeugdwerk in internaatsverband en Volksontwikkeling. In 1971 werden aangelegenheden betreffende woonschepen overgedragen van CRM naar het ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening.

In de tweede helft van de jaren zestig werd er via subsidieregelingen getracht de kwaliteit van de uitvoering te waarborgen (zowel voor de gebruiker als voor die daarin werkzaam waren) door voorwaarden aan de financiering van voorzieningen te geven. In het begin van de jaren zeventig kwam welzijnsbevordering hoog op de politieke agenda te staan, en daarmee de bezorgdheid over de wildgroei en kwaliteit van instellingen en het ontbreken van samenhang tussen de verschillende voorzieningen en regelingen.

De instelling van adviesorganen zoals het Sociaal en Cultureel Planbureau (1973) en de Harmonisatieraad (1977) tonen het streven tot het tot stand brengen van een meer samenhangend welzijnsbeleid. Een belangrijk rapport over deze kwestie was de Knelpuntennota (1974), die uniformering in de welzijnswetgeving, decentralisatie van de uitvoering en democratisering van de besluitvorming over de vormgeving van het welzijnsbeleid voorstond. Dit betekende dat, waar mogelijk, de uitvoering en subsidiëring van het welzijnsbeleid de verantwoordelijkheid van de gemeenten en provincies werd, hetgeen in de plaats kwam van de directe financiering van instellingen en organisaties door de rijksoverheid. Het ministerie van CRM zou een meer coördinerende rol gaan spelen. Dit luidde het begin in van de kaderwetgeving, waarin verschillende voorzieningen onder de werking van één regeling kwamen te staan. De eerste in deze reeks was de Rijksbijdrageregeling sociaal-culturele activiteiten (1979), die van toepassing was op plaatselijke en regionale voorzieningen. Deze werd gewijzigd en vervangen door Rijksbijdrageregeling sociaal-cultureel werk (1980), die ook van toepassing was op provinciale voorzieningen. De Regeling landelijk sociaal-cultureel werk (1983) sloot hierbij aan wat betreft landelijke voorzieningen, die tot de bemoeienis van de rijksoverheid bleven staan. Deze regelingen hadden betrekking op een beperkt aantal voorzieningen. De Rijksbijdrageregeling maatschappelijke dienstverlening fase I (1982) subsidieerde het verschaffen van informatie, advies en dienstverlening aan mensen en hun omgeving aan gemeenten en provincies.

Al deze regelingen golden als stappen in de gefaseerde invoering van de Kaderwet specifiek welzijn (1982), die betrekking had op de terreinen zorg, educatie en recreatie. Echter, ze bleek te algemeen van opzet en werd nooit ten uitvoer gebracht, al vormde het wel een voorbeeld voor latere wetgeving. Men was echter al begonnen met de decentralisatie zoals voorgesteld in de Kaderwet specifiek welzijn op proef uit te zetten onder de lagere overheden, hetgeen cumuleerde in het Besluit proefgemeenten (1982). Hierin werd de overdracht van bevoegdheden en middelen op een aantal terreinen van het Rijk naar de proefgemeenten geregeld, waarbij 30 rijkssubsidie- en bijdrageregelingen op het terrein van zes departementen werden samengebracht tot één brede doeluitkering. Deze werd via het Gemeentefonds aan de proefgemeenten uitgekeerd, die deze bedragen binnen de grenzen van hun meerjarenwelzijnsplannen vrijelijk konden besteden.