a. Algemeen

De Nationale ombudsman is een door de Grondwet ingesteld en verder bij wet uitgewerkt ambt, dat een band met het parlement onderhoudt, in onafhankelijkheid en met onpartijdigheid rechtstreeks bij het ambt ingediende klachten van burgers over overheidsoptreden behandelt, de bevoegdheid heeft naar de gegrondheid van deze klachten onderzoek te doen, daarover in openbare rapportage te oordelen en zo nodig aanbevelingen te doen en daarnaast over de bevoegdheid beschikt op eigen initiatief onderzoek naar overheidsoptreden te verrichten (zie het RIO, hoofdstuk 1).

Het terrein dat door dit BSD wordt bestreken vormt in feite een tweeluik. De Nationale ombudsman staat als ambt en instituut voor een beleidsterrein van de (rijks)overheid. In dit verband wordt het begrip beleidsterrein gehanteerd volgens de definitie van PIVOT als ’een geheel van relaties tussen actoren die handelingen verrichten in het kader van een bepaald overheidsbeleid’.

Aspecten van de Nationale ombudsman als instituut zijn de ontwikkeling van wet- en regelgeving met betrekking tot het ambt en zijn taak, benoeming en ontslag van de ambtsdragers, alsmede het beheer van de instelling als Hoog College van Staat. De belangrijkste actoren die in het institutionele kader een rol spelen zijn de Minister van Binnenlandse Zaken, het parlement en (sinds de benoeming van de eerste ambtsdrager in oktober 1981) de Nationale ombudsman zelf.

Naast het beleidsterrein Nationale ombudsman staat het taakveld van de Nationale ombudsman. Hiervan wordt het wettelijke kader gevormd door hoofdstuk II (’Het onderzoek’) van WNo. Op het taakveld speelt een viertal (categorieën) actoren een belangrijke rol. Behalve het instituut zelf zijn dit het bestuursorgaan aan wie de Nationale ombudsman een overheidsgedraging toerekent, degene die een gedraging ter discussie stelt, de ’verzoeker’, alsmede (wederom) de Tweede Kamer, bij uitbreiding de Staten-Generaal. Ten aanzien van een belangrijk deel van de taak van de Nationale ombudsman, het uitbrengen van een jaarverslag en anderszins informeren van de Staten-Generaal, is wederom met name de Tweede Kamer een belangrijke actor, hier vooral als controlerende instantie in relatie tot het bij een onderzoek van de Nationale ombudsman betrokken bestuursorgaan (i.c. een minister of staatssecretaris).

In het rapport ’Behoorlijk behandeld’ is hoofdstuk 2 (institutionele aangelegenheden) gewijd aan de handelingen op het beleidsterrein Nationale ombudsman. De volgende hoofdstukken (3 t/m 6) betreffen het taakveld van de Nationale ombudsman. In het RIO wordt de context van de in kaart gebrachte handelingen beschreven. Hieronder volgt een korte schets van de hoofdlijnen van beleidsterrein en taakveld.

b. Het beleidsterrein Nationale ombudsman

In 1964 wordt het ’ombudsmanvraagstuk’ een afzonderlijke kwestie op de politieke agenda. Daarmee ontstaat (terugkijkend) het beleidsterrein. De hoofdlijn van het handelen in de periode tot eind 1981 is het tot stand brengen van een nationale instantie voor het onderzoeken van overheidsgedragingen jegens burgers (’bestuurden’). Mijlpalen in de ontwikkeling zijn geweest het uitbrengen in 1969 door de Minister van Binnenlandse Zaken van een beleidsnota over de wenselijkheid van het instellen van een Nationale ombudsman; het presenteren ‐ in 1976 ‐ van het ontwerp van een wettelijke regeling (aanvankelijk Wet commissaris van onderzoek geheten); dan de parlementaire behandeling en amendering van de voorgestelde wet, vooral in het zittingsjaar 1979/80; en ten slotte de voorbereiding en uitvoering van de praktische invoering, die per 1 januari 1982 haar beslag heeft gekregen.

Het wordingsproces van de Nationale ombudsman is in feite een enkel langlopend dossier geweest, een proces dat gestart is met een beleidsmatige agendavorming en dat heeft geleid tot uiteenlopende, maar direct op elkaar aansluitende producten als een wet, een (eerste) benoeming en een eigen organisatie (het Bureau Nationale ombudsman).

De gedachtewisseling tussen parlement en regering heeft geresulteerd in de instelling van een onafhankelijke, vrij toegankelijke onderzoeksinstantie, waarvan de bevoegdheden, vooral ten opzichte van de rechterlijke macht, zorgvuldig zijn afgebakend en die een bijzondere band met het parlement onderhoudt. Uit grondwettelijk perspectief is de Nationale ombudsman een specifiek instrument van de wetgever om het democratisch functioneren te verbeteren. Vanuit die achtergrond is het instituut door regering en parlement ook gerealiseerd. Het wordingsproces heeft echter geen deel uitgemaakt van een ’grand design’, zoals een algehele verbetering van de uitvoeringspraktijk van het openbaar bestuur of een nieuw stelsel van administratieve rechtsbescherming. Dat wil niet zeggen dat de totstandkoming van de Nationale ombudsman een geïsoleerd proces is geweest. Tegen dezelfde achtergrond van democratische vernieuwing zijn diverse overeenkomstige ontwikkelingen te schetsen, die (beperkt tot de bestuurlijke geschiedenis) bijvoorbeeld ook producten als de Wet AROB, de Wob en de Awb hebben opgeleverd.

Sinds 1982 staat de ontwikkeling van het instituut centraal. De WNo had de Nationale ombudsman bewust in een ’groeimodel’ gegoten. De kwestie van de uitbreiding van de bevoegdheid van de Nationale ombudsman tot andere overheden dan ministers en lokale korpsbeheerders is dan ook sinds 1982 bij uitstek een hoofdlijn van het beleid. De ontwikkeling ter zake, gecoördineerd door de Minister van Binnenlandse Zaken, heeft er inmiddels toe geleid dat thans behalve de gemeenten (op zeven na) en de gemeenschappelijke regelingen vrijwel alle bestuursorganen (in de zin van de Awb) binnen de competentie van de Nationale ombudsman vallen.

Afgezien van de vraag of de Nationale ombudsman daarmee zijn ’natuurlijke grenzen’ heeft bereikt, zal de werkingssfeer van het instituut (dan wel de afbakening van zijn bevoegdheid ten opzichte van andere instanties) ook in de toekomst een aanhoudende aandacht van wetgever en regering met zich meebrengen.

Een andere hoofdlijn op het beleidsterrein is het scheppen van optimale voorwaarden en kaders voor een goed functioneren van het instituut. Die zorg betrof in de beginjaren vooral een voorspoedige ontwikkeling van de effectiviteit van de nog prille instelling. De toenemende praktijkervaring leidde al snel tot voorstellen voor wetswijziging op bepaalde punten. Daarbij ging het om uiteenlopende zaken als de invoering van het kenbaarheidsvereiste als element van de procesgang en de regeling van de waarneming en vervanging van de ambtsdrager. Gerelateerd aan deze hoofdlijn is, wat de ambtsdragers aangaat, de uitvoering van een zorgvuldige benoemingsprocedure. De Nationale ombudsman wordt ‐ uniek in ons staatsbestel ‐ benoemd door de Tweede Kamer, uit een voordracht opgesteld door een bijzondere benoemingsadviescommissie (zie onder).

Op het institutionele vlak is na 15 jaar voor de Nationale ombudsman een fase van (her)bezinning aangebroken, waarbij de ontwikkeling en uitwerking van een integrale toekomstvisie op de instelling centraal staat. Daarbij speelt ook het knelpunt van de onderzoekscapaciteit van de organisatie een belangrijke rol. Wat de regering aangaat, wordt de verdere ontwikkeling van het instituut dan ook mede gerelateerd aan een beleid gericht op versterking van de interne klachtbehandeling door bestuursorganen.

c. Het taakveld van de Nationale ombudsman